I. Bevezetés

A csomagolásra és közvetve a csomagolási hulladékra hazánkban 1996. óta létezik környezetvédelmi jellegű szabályozás. A környezetvédelmi termékdíjról, továbbá egyes termékek környezetvédelmi termékdíjáról szóló 1995. évi LVI. törvény (Ktd.) vezette be azt az – azóta többször módosult – szabályrendszert, amelynek értelmében a csomagolóeszközök (később csomagolt termékek csomagolásai) első hazai forgalomba hozói (gyártói, illetve Magyarországra behozói) a forgalomba hozott csomagolóeszközök mennyiségével arányosan termékdíjat kötelesek fizetni. A termékdíj fizetés alól mentességet lehetett szerezni, illetve vissza lehetett igényelni a gyártó által, vagy az ő felelősségében igazoltan begyűjtött és hasznosított csomagolási hulladék mennyisége alapján.

Az Európai Unióhoz való csatlakozási tárgyalásaink megkezdésekor már hatályban volt az EU csomagolásról és csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelve, amelynek előírásait a jogharmonizáció során természetesen a magyar jogrendben is érvényesíteni kellett. Az irányelv teljes harmonizációját a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (továbbiakban: Hgt.), valamint a csomagolásról és a csomagolási hulladékok kezelésének részletes szabályairól szóló 94/2002. (V. 5.) Korm. rendelet (Cskr.) valósította meg. Egyúttal azonban a vonatkozó termékdíjas szabályozást is hozzá kellett igazítani a közösségi szabályokhoz. Ennek következtében a termékdíj fizetésre kötelezettek a csomagolt áru első hazai forgalomba hozói lettek, és nem a csomagolóeszközök, hanem az alkalmazott csomagolás tömege lett a díjfizetés alapja. A díjfizetés alóli mentesség megszerzésének feltétele pedig az uniós, kötelezően elérendő hasznosítási arány (túl)teljesítése lett. Mivel a közösségi szabályozás alapvetően a gyártói felelősségre épül, bevezetésre került a kötelezően teljesítendő hasznosítási arány, valamint a kötelezettek együttes teljesítési lehetőségének biztosítására a koordináló szervezetek intézménye, amelyek a kötelezettektől átvállalhatják az egyedi begyűjtési és hasznosítási feladatokat. Emellett – tekintettel a közösségi piaci versenyszabályokra – meg kellett szüntetni a begyűjtés és a hasznosítás működtetésének rendszeres, üzemeltetési jellegű támogatását. Ezt a szerepet mára átvették a koordináló szervezetek.

A 94/62/EK irányelv előírta a tagországok számára, hogy a 2001. évben érjék el, hogy a csomagolási hulladék legalább 50%-ának hasznosítását valósítsák meg, oly módon, hogy a hulladék legalább 25%-a anyagában hasznosuljon, és az egyes csomagolási anyagok tekintetében (papír, műanyag, üveg, fém) az anyagában történő hasznosítás mértéke legalább a 15%-ot érje el. E feltételek teljesítésére három tagország már az irányelvben négy év haladékot kapott.

A csatlakozási tárgyalások során – a hazai hulladékkezelési rendszer és hatályos szabályozás bemutatására alapozva – ismertettük fejlesztési terveinket és lehetőségeinket, amelynek alapján a Csatlakozási Szerződésben Magyarország is 2005. végéig kapott átmeneti mentességet az 50%-os általános hasznosítási kötelezettség, valamint az üveg és a műanyag hulladék 15%-os anyagában történő hasznosítási kötelezettség teljesítésére.

A többi követelmény – a termékdíj rendszernek köszönhetően – gyakorlatilag már 2000. körül teljesült.  2005. végére az összes hasznosítási követelményt, azaz a szerződésben vállaltakat, teljesítettük.

Az uniós szabályozás – az un. kiterjesztett gyártói felelősségre építve – nemcsak a hulladék kezelésére, hanem a hulladékot eredményező termék (a csomagolás) minőségi paramétereire is kötelezettségeket állapít meg, lényegében a csomagolás nehézfém-tartalmának korlátozásával, illetve általános feltételeket határoz meg a csomagolás környezetvédelmi szempontból „lényeges jellemzőire”. A szabályozást kiegészíti egy részletes végrehajtási ellenőrzési és beszámolási rendszer is.

Tekintettel arra, hogy a 94/62/EK irányelv hasznosítási célkitűzéseinek teljesítési határideje 2001-ben lejárt, továbbá a kiegészítő végrehajtási szabályok gyakorlati alkalmazási tapasztalatai azt mutatták, hogy a megvalósítás nem egységes és egyértelmű értelmezés szerint történik az egyes tagországokban, elengedhetetlen volt a közösségi szabályozás korszerűsítése.

Ennek következménye, hogy a 2004/12/EK irányelvben módosították az elérendő hasznosítási arányokat, és új teljesítési határidőt állapítottak meg. Így a tagországoknak a 2008. évben el kell érniük, hogy a csomagolási hulladék legalább 60%-ának hasznosítását valósítsák meg, oly módon, hogy a hulladék legalább 55%-a anyagában hasznosuljon. A papír és az üveg csomagolási anyagok tekintetében az anyagában történő hasznosítás mértékének el kell érnie legalább a 60%-ot, a fémek esetében az 50%-ot, a műanyagoknál a 22,5%-ot, a fa csomagolási hulladékoknál pedig a 15%-ot.

Az új követelmények teljesítésére, hosszas egyeztető tárgyalásokat követően, szintén 4 év – tehát 2012-ig tartó – átmeneti mentességet kaptunk, amelyet a 2005/20/EK irányelvvel hirdettek ki.

A Cskr. 2006-os módosítása az alábbi uniós szabályozásokat tartalmazta:

- Az Európai Parlament és a Tanács csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelvének módosításáról szóló 2004/12/EK és 2005/20/EK irányelvek

- Az Európai Parlament és a Tanács csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelve szerinti adatbázisrendszerre vonatkozó formátumok létrehozásáról szóló 2005/270/EK bizottsági határozat

- Az Európai Parlament és a Tanács csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelvének végrehajtása keretében kihirdetett 2005/C bizottsági közlemény az irányelv értelmében összehangolt szabványok címeinek és hivatkozásainak közzétételéről (Lényegi követelmények)

Ez később a Cskr-ben kiegészült a csomagolási üveghulladékok nehézfémtartalmára vonatkozó átmeneti mentesség meghosszabbításával. A hasonló célzatú, a műanyagrekeszekre és raklapokra vonatkozó idén 2009. elején lejárt mentesség meghosszabbításának jogrendbe emelése jelenleg van folyamatban.

II. Részletesebb ismertetés

Hasznosítási kötelezettségek és határidők

A 2004/12/EK és a 2005/20/EK irányelvek legfontosabb, az ország számára kötelező elemei – azaz a 2012-ig elérendő hasznosítási és anyagában történő hasznosítási arányokat a Cskr. módosítása tartalmazta.

A hasznosítási arányok országos szintű teljesítése érdekében azonban elengedhetetlen, hogy a teljesítésre kötelezett gyártók – definíció szerint a csomagolt termék első forgalomba hozói – által teljesítendő kötelezettségek is egyértelműen rögzítésre kerüljenek. A kormányrendelet módosítása tehát tartalmazza azokat a hasznosítási kötelezéseket, amelyek az egyéni teljesítőknek (vagy szervezeteiknek), illetve az együttes teljesítés esetében a koordináló szervezeteknek előírhatóak, azaz az anyagfajta szerinti kötelezés itt (is) megtalálható. Természetesen e kötelezettségek nem lehetnek azonosak az országra vonatkozó, átlagos 55%-os anyagában történő hasznosítási, illetve 60%-os teljes hasznosítási aránnyal, hiszen például egy kizárólag műanyag csomagolást alkalmazónak csak 22,5% anyagában történő hasznosítást kell biztosítania. Az 55% országos szintű teljesítéséhez tehát más anyagoknál nyilvánvalóan 55%-nál magasabb arányt kell teljesíteni. Az országosan teljesítendő 55, illetve 60% elérése szempontjából a piacra kerülő, illetve a hulladékká váló csomagolások anyag szerinti megoszlása jelentősen befolyásolhatja az egyes anyagtípusoknál a ténylegesen hasznosítható, illetve hasznosítandó mennyiséget.

Az irányelv értelmében a nemzeti hasznosítási teljesítés részét képezi az országban begyűjtött hulladék külföldön megvalósuló hasznosítása is. A közösségen belül – az egységesnek tekinthető közösségi normák és követelmények következtében – ez nem okozhat környezetvédelmi problémákat. Ugyanakkor számos példával igazolható, hogy az Unión (illetve az OECD-n) kívüli hasznosítás területén szigorodnia kell a szabályoknak, illetve az ellenőrzésnek. Ezért a szabályozás megkülönbözteti a Közösségen belüli és az azon kívüli hasznosítást. Utóbbi esetben bizonyítani kell azt, hogy az ott használt megoldás főbb jellemzőiben megegyezik a Közösségen belül alkalmazottakkal.

Fogalmak és definíciók

Az irányelv, és ennek megfelelően a hazai csomagolási rendelet gyakorlati alkalmazásánál is sok gondot okoz az alapfogalmak definícióinak értelmezése, különösen annak megítélése, hogy a rendelet szempontjából mi számít csomagolásnak, és mi nem. Számos olyan határesetre világított rá a gyakorlat, amelyeknél a gyártó, a fogyasztó, illetve a hatóság felfogása az adott termékről egymásnak ellentmond (pl. filteres tea, vagy az újabban népszerűvé vált „melegvíz-oldható” műanyagtasakokba adagolt folyékony mosószerek).

Ezért a korábbi, általános megfogalmazású definícíókat pontosabb és részletesebb, példákkal is illusztrált szöveges meghatározások váltották fel. (az un. illusztratív példák) Egyértelművé válik, hogy a termék integráns, a termék jellegét meghatározó része nem lehet csomagolás, mivel ezek nélkül a termék vagy alapvetően más lenne, vagy esetleg nem is létezne (pl. a filteres tea a papírzacskó nélkül még leszűrendő leveles tea lenne, a másológépek festékporának speciális kiképzésű műanyagdoboza nélkül a másolás mai technikája nem működne). Meg kell jegyezzük, hogy az un. „illusztratív példáknak” az irányelv módosításán keresztüli kibővítése most van folyamatban az Unióban.

Az uniós csatlakozást követően megváltozott az export és import jelentése, mivel ezek a fogalmak csak a közösségi határokon való átlépésnél használhatóak, melyet a módosításnál figyelembe kellett venni. Hasonlóan a „saját célú felhasználáshoz”, mivel itt bár a csomagolt termék nem kerül forgalomba, de az ország területén képződik belőle csomagolási hulladék, így az uniós előírások (pl. hasznosítás) ezekre is vonatkoznak.

A csomagolás lényegi követelményeknek való megfelelősége

A rendelet bevezette a csomagolással szemben támasztott, részletes, un. „lényegi követelményeket”, amelyekkel a szabályozás korábban csak általánosságban foglalkozott. A bizottsági közleményben kihirdetett, a CEN által kidolgozott szabványok tartalmazzák a környezetkímélő csomagolás műszaki, technikai hátterét (pl. mi tekinthető optimális tömegű, toxikus anyagokat nem tartalmazó, újrahasználható, vagy biodegradálható csomagolásnak stb.). A szabványok alkalmazása, illetve az azoknak való megfelelés tanúsítása esetén egyetlen tagország sem támaszthat semmilyen egyéb követelményt, külön igazolást vagy bizonyítást a csomagolás környezetvédelmi feltételeire vonatkozóan, azaz nem tilthatja meg a csomagolt termék forgalomba hozatalát, legalábbis a csomagolásra való hivatkozással. A szabványoknak való megfelelés igazolása érdekében ki kell alakítani azt az intézményi és szervezeti rendszert, amelynek keretében az un. „Tanúsítványt” a „gyártók” intézményesen meg tudják majd szerezni. Azaz a tanúsítvány várhatóan a tagországok közötti kereskedelem fontos eleme lesz. Mivel azonban a szabványok alkalmazása nem kötelező, lehetőséget kell biztosítani a „bizonyításra” azoknak is, akik a szabványtól eltérő, azzal azonban legalábbis egyenértékű megoldást alkalmaznak. A megfelelőség tanúsítás rendszerének szabályozására külön rendeletben került sor [91/2006. (XII. 26.) GKM] Ezt megelőzően a szabványok magyarországi közzététele is megtörtént (MSZ-EN 13 42…)

Adatszolgáltatás

A csomagolások minőségi követelményeknek való megfelelőségét, illetve a hasznosítási kötelezettségek teljesülését a szokásos hatósági engedélyezési, illetve regisztrációs eljárások és ellenőrzési technikák mellett a kötelezetteket, és rajtuk keresztül a tagállamokat terhelő végrehajtási beszámoló készítési, kötelező adatszolgáltatási eszközökkel is ellenőrizni szükséges, mind nemzeti, mind közösségi szinten. Az adatszolgáltatást szabályozó 97/138/EK határozat alapján készült nemzeti beszámolókban a Bizottság szembesült azzal a ténnyel, hogy a rendszer bonyolultsága és félreérthetősége következtében nem lehetséges egy egységes, évente frissített, mindenki számára hozzáférhető adatbázist létrehozni az előírt adattartalom alapján.

Ezért a 2005/270/EK határozattal egyszerűsítették az adatszolgáltatási követelményeket, illetve az adattartalmat. A 2005. évi beszámolókat a tagországoknak már az új változat alapján kellett teljesíteniük.

Az új szabályozás bevezetése a hazai adatszolgáltatási és adminisztrációs terheket jelentősen mérsékelte, mivel az egyszerűsített adatbázisban évente csak a tagországok területén forgalomba hozott csomagolás anyagfajták szerinti (papír, műanyag, üveg, fém és fa) mennyiségi adatait, valamint az ezekből különböző módon hasznosított (anyagában, alapanyagként, energetikailag) mennyiségeket kell szerepeltetni – megkülönböztetve az országhatáron belül, illetve azon kívül hasznosított mennyiségeket.

Az összes többi adat (újrahasználat, az egyes műanyagok és fémek fajta szerinti bontása, a kompozitok, veszélyes csomagolási hulladékok, a háztartási eredetű csomagolási hulladékok stb.) szolgáltatása önkéntes jellegűvé vált.

Az adatszolgáltatási rend módosításakor biztosítani kellett azt, hogy a forgalmazott csomagolások besorolásakor is egyértelmű legyen, hogy a csomagolás hulladékként a hulladék-jegyzék mely tételéhez fog tartozni. Biztosítani kellett azt, hogy termékdíjas beszámoló rendszerrel összehangolt, az uniós követelményeknek megfelelő bejelentési rendszer épüljön ki. (A gyakorlatban a termékdíjas adatok alapján készül az évente kötelező beszámoló.)